Risponde il Prof. Giuseppe Zannetti:

Nella normativa giuridico-amministrativa italiana, concetti e situazioni inerenti alla tutela dell’ambiente e ai relativi obblighi per le pubbliche istituzioni sono stati introdotti solo in tempi relativamente recenti. Del resto, la nostra stessa Costituzione non contiene alcun riferimento esplicito all’ambiente e alla sua difesa, tanto che solo nella sentenza n. 614 del 30,12.1987 la Corte Costituzionale ha indicato negli art. 9 e 32 della Costituzione stessa i precetti di riferimento inerenti alla protezione dell’ambiente, in particolare laddove detti articoli dispongono l’impegno dello Stato e delle sue istituzioni rispettivamente nella promozione della cultura, del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione, nonché nella tutela della salute dell’individuo e della collettività.
La normativa che ha fatto seguito a questo pronunciamento della Corte Costituzionale in materia di ambiente brilla non solo per intensità e volume crescente, ma anche per il suo sviluppo alquanto disordinato e talvolta contradditorio, anche se non manca fortunatamente di alcuni punti di riferimento precisi, il primo dei quali è costituito dal D. Lg.vo 18.8.2000, n. 267 (T. U. delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali).
Ai sensi di quest’ultimo decreto, in effetti, il sindaco (art. 54), quale ufficiale del Governo, è tenuto, fra l’altro, all’emanazione di atti che gli sono attribuiti dalle leggi e dai regolamenti in materia di sicurezza e ordine pubblico, nonché ad adottare “provvedimenti contingibili e urgenti” richiesti e motivati dalla necessità di prevenire ed eliminare pericoli gravi per l’incolumità dei cittadini. Il collegamento sequenziale ed estensivo delle situazioni configurate in questo articolo con la tutela dell’ambiente è assicurato comunque dalla definizione di “ambiente” espressa dalla Suprema Corte (Cass. Pen. Sez. III, 28.10.1993, n. 9727) che così recita: “Per ambiente deve intendersi il contesto delle risorse naturali e delle stesse opere più significative dell’uomo protette dall’ordinamento perché la loro conservazione è ritenuta fondamentale per il pieno sviluppo della persona, L’ambiente è una nozione, oltrechè unitaria, anche generale, comprensiva delle risorse naturali e culturali, veicolata nell’ordinamento italiano dal diritto comunitario”.
Da questi riferimenti normativi dovrebbe essere inconfutabile il campo di intervento del sindaco e le conseguenti sue responsabilità in materie diverse, ma intimamente connesse fra di loro dal concetto di ambiente: a puro titolo di esempio, le interazioni fra salubrità ambientale, inquinamento dell’aria e delle acque superficiali e profonde, emissioni anomale, salute dei singoli e della collettività umana e animale, integrità delle coperture vegetali del territorio e conservazione del patrimonio artistico e paesaggistico costituiscono un unicum che lo Stato, anche attraverso le competenze affidate proprio agli amministratori locali, assume in pieno fra le proprie competenze primarie.
L’intervento del sindaco nelle suddette materie si esprime di solito attraverso ordinanze contingibili e/o urgenti, quando trovano origine in eventi eccezionali, imprevisti o imprevedibili, che non possono essere affrontati con strumenti giuridici ordinari, più spesso in circostanze configurate nelle disposizioni di cui all’art. 50, comma 5 (emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere locale) e all’ art. 54, comma 2, del D. L.vo 267/2000 (prevenzione di gravi pericoli per l’incolumità dei cittadini), all’art. 32 della L. 833/1978 (igiene e sanità pubblica veterinaria), all’art 13 del D. L.vo 22/87 (le cosiddette “emergenze-rifiuti”) e all’ art. 9 del D. L.vo 447/95 (inquinamento acustico).
Oltre che con ordinanze, il potere-dovere del sindaco in materia di tutela dell’ambiente si deve esprimere anche con attività di concessione o rifiuto di autorizzazioni e con l’adozione di regolamenti attuativi di normative statali o regionali.
Del resto, tutta la legislazione recente, soprattutto quella specialmente inerente a problematiche di tutela ambientale, fa riferimento ai doveri di intervento del sindaco e alle sanzioni previste in caso di inottemperanza degli obblighi in essa prescritti, soprattutto per quanto attiene alla bonifica e al ripristino ambientale di siti o aree inquinate (artt. 17 e 51 bis del D. L.vo 22/1997 e D. M. 471/1999).
Le suddette sanzioni, quando si riferiscano a pubblici amministratori, integrano quanto disposto in sede penale dall’art. 328 C.P. (rifiuto di atti d’ufficio, quasi sempre per la mancata attivazione di interventi in materia di tutela ambientale), dall’art. 659 C.P. (disturbo delle occupazioni e del riposo delle persone, per inquinamento acustico), dall’art. 674 C.P. (getto pericoloso di cose, in caso di inquinamento elettromagnetico e atmosferico), appunto per reati di cui possono essere fondatamente chiamati a rispondere proprio sindaci o assessori (Cass. Pen., sez. III, 13.1.1999, n. 915).
La quasi totalità dei reati ambientali previsti nel nostro ordinamento giuridico, peraltro, ha carattere contravvenzionale e, perciò, non richiede un’analisi giudiziale sulla consistenza del dolo e ciascuno risponde della propria azione o omissione cosciente e volontaria, sia essa colposa o dolosa (art. 42 C.P.).
In realtà, il sindaco condivide ampiamente le proprie responsabilità in materia ambientale, soprattutto quelle omissive, con altre figure amministrative e giuridiche riconosciute tali anche dal già citato T.U. sull’ordinamento delle autonomie locali. In particolare, detta normativa sancisce la distinzione fra organi politici comunali con funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo (Consiglio comunale, commissioni consiliari) e quelli con funzioni di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica (assessori con delega, direttori generali, dirigenti).
Gli assessori, in particolare, operano in tutta evidenza a seguito di delega formale del sindaco, secondo la prassi dettata dai singoli statuti e regolamenti comunali e in piena consonanza con quanto riconosciuto a chiare lettere dalla stessa Suprema Corte, che ha ammesso “l’impossibilità per il sindaco di provvedere in via diretta e personale a tutti gli adempimenti, pubblici e privati, connessi alla sua carica”.
A questo stato di cose può conseguire, dunque, una sostanziale redistribuzione delle responsabilità penali, anche quelle di natura ambientale, a vantaggio - si fa per dire ! - dei sindaci che, infatti, potrebbero essere comunque chiamati a rispondere penalmente per loro colpa nella scelta dei rispettivi delegati in materia e per non avere adeguatamente vigilato sulle loro attività.